一、总体概况

　　2007年11月，江苏省政府常务会议审议通过了《省政府办公厅关于开展农村小额贷款组织试点工作的意见(试行)》(苏政办发[2007]142号)，省工商局随即出台《关于试点开展农村小额贷款组织登记的通知》(苏工商注[2008]106号)，在全国较早以省为单位全面开展了农村小额贷款组织试点工作。2008年5月，银监会和人民银行总行也联合下发了《关于小额贷款公司试点的指导意见》(银监发[2008]23号)，鼓励和支持各地在省政府的统一领导下开展小额贷款公司试点。2008年7月，省政府召开了推进农村小额贷款组织试点工作会议，省委常委、常务副省长赵克志，省委常委、副省长黄莉新参加会议，会议决定在省内全面推开试点，将试点范围扩大到每个县(市、区)。2009年9月，为促进农村小额贷款公司又好又快发展，省政府又召开了全省农村小额贷款公司工作会议，总结了全省农村小额贷款公司发展情况，并着重研究了进一步强化监管与服务的工作意见，出台了包括允许小贷公司有条件设立分支机构、融资比例由资本金的50%提高到100%等新的政策措施。目前，我省在全国率先实现农村小额贷款公司业务系统统一和联网，率先出台农村小额贷款公司监督管理办法、统一的财务管理制度及会计核算办法，以及一系列支持农村小额贷款公司又好又快发展的政策意见，推动农村小额贷款公司试点工作在规范中积极稳妥地开展。经过一年半多的努力，全省试点工作开局良好，进展顺利，“引导工业资金支农、引导城市资金下乡、引导企业家履行社会责任”效果明显。截至目前，全省已有13个市112个县(市、区)和经济开发区获准参加农村小额贷款组织试点，150家农村小额贷款公司获准开业，注册资本金超过180亿元，贷款余额达200亿元，累计发放贷款超过800亿元，90%以上都投向了“三农”领域，没有出现一笔不良贷款。省委梁保华书记曾先后到丹阳天工惠农、滨海正红两家农村小贷公司考察调研，充分肯定了农村小贷公司支农惠农的积极作用，认为“农村小额贷款公司是新生事物，做对了。”

　　二、我省农村小额贷款公司的运营特点

　　经过一年半的试点推进工作，我省农村小额贷款公司体现出独特的运营特点和竞争优势，主要表现在以下三点。

　　(一)汇集了一批实力雄厚的股东和专业化经营队伍。我省在最初设计试点工作制度时就指出，必须通过公开、公平、公正的社会招标方式，引导省内真正有实力、有责任的企业投资农村小贷公司。在省、市、县(市、区)试点工作领导小组的大力推动下，社会投资人踊跃参与竞标，省内许多知名企业，如沙钢集团、梦兰集团、波司登集团、红豆集团、华芳集团、天工集团、恒力集团、三房巷集团、红太阳集团、澳洋集团、江南高纤、无锡商厦等企业都通过社会公开招标成为农村小额贷款公司主发起人。150家已开业农村小贷公司的董事长中，有3位党的十七大代表，2位全国人大代表和多位省、市人大代表、政协委员。农村小贷公司良好的股东背景吸引了一大批金融从业人员应聘经营管理岗位，全省农村小贷公司90%以上的总经理和50%以上的员工有过银行和农村信用社工作经验，大专以上学历人员的比例超过80%。不少信贷工作人员甚至是基层银行和农信社的骨干力量，专门辞职投身小额贷款事业。

　　(二)发挥了农村小额贷款公司支农、惠农的功能效用。目前，我省农村小额贷款组织试点地区已基本覆盖全省有乡镇的县(市、区)。据不完全统计，截止目前，我省农村小额贷款公司农户、农业专业合作组织、农业龙头企业、其他农业经济组织等农业贷款余额占全部贷款比重为51%，县域中小企业贷款余额占全部贷款比重47%。已开业运营的农村小额贷款公司都能坚持“服务三农”宗旨，资本金到位和贷款投放速度不断加快，有力支持了农业和县域中小企业发展。如东海水晶之都小贷公司95%以上的贷款都是单笔5万元左右的小额贷款，贷款覆盖全县各个乡镇;吴江鲈乡小贷公司针对农户缺少固定资产作抵押来获取生产经营所需的资金，在充分调查的基础上，适时推出农户联保贷款，有效支持了种养殖农户资金需求;淮安市淮阴区恒丰小贷公司根据区内农业经济特点，开发了近十个农业贷款品种，包括财政支农资金垫付性贷款、小额循环贷款、订单农业贷款、“农业龙头企业+农户”等;常熟信德小贷公司充分考虑农户经营特点，对种植户、养殖户给予最优惠利率。

　　(三)探索了多种灵活、多样、快捷的经营模式。各家农村小贷公司都向社会公开承诺“随时接单，两天审结，三天放贷”的服务承诺，纷纷推出创新举措，提高服务效率与质量。通州东升小贷公司积极帮助家纺小企业应对危机，对多笔30万元以下短期贷款当天审核、当天放贷;宜兴华丰小贷公司提高审批效率，做到根据需要随时开审贷会，最多一天组织5场审贷会，甚至有过晚上11点钟开审贷会的事例;泰州高港三泰小贷公司积极探索仓单质押贷款，与当地仓储企业合作，灵活支持加工企业收购粮棉;吴江鲈乡小贷公司与商会合作，适时推出“企业联保”贷款，几户同类型中小企业，组成联保小组，互相提供担保。在“小额、分散”经营原则的指导下，全省农村小贷公司虽然资金有限，但是平均每家都支持了超过200家的贷款户，贷款累计发放笔数平均超过300笔，服务覆盖面正在逐步扩大。

　　(四)初步构建了运作顺畅的监管体系和培训机制。按照省政府提出的“严格掌握审批条件、严格规范工作程序、严肃试点纪律”的要求，省试点工作领导小组努力将江苏的农村小额贷款公司打造为一支“有组织、有纪律”的队伍，对试点工作运转实施全过程管理，督促各试点市、县(市、区)相应成立了领导小组，明确了责任部门和监管人员，形成了一级抓一级、一级对一级负责的管理构架。目前全省各试点地区均确定了监管部门，监管人员达350多人。省试点工作领导小组具体制定了申请试点、招标规程、筹建审核、开业验收、监管谈话、风险控制、退出机制等一系列配套管理制度，编写了近15万字的业务指导手册，制定了全省统一的“江苏农贷”标识;省工商局进一步修改完善了《江苏省农村小额贷款公司工商登记管理办法》;省财政厅牵头研究制定了全省农村小贷公司统一的财务制度和会计核算办法;省金融办要求所有经营管理人员必须持证上岗，分批对农村小额贷款公司经营管理人员进行岗前业务培训，已举办了23期共1200人参加的培训班。今年一月份，江苏省金融办组织研发的、全省统一的农村小额贷款公司“小额信贷业务管理系统”和“会计核算业务系统”成功上线并实现全省联网，这标志着江苏省农村小额贷款公司监管体系初步形成，基本管理制度逐项到位，确保了下阶段试点工作积极稳妥、规范运作。

　　(五)营造了多方联动、共促发展的政策环境。为了支持农村小贷公司健康、持续发展，各地各部门都积极出台扶持政策，营造良好的发展环境。省政府出台了《关于支持农村小额贷款公司又好又快发展的意见》，对拓宽农村小贷公司资金来源，加大政策扶持力度提出了一系列切实可行的创新举措。省财政厅出台了对农村小贷公司予以资本金补贴、贷款风险补偿、税收奖励等扶持政策;国家开发银行江苏省分行、中国银行江苏省分行、江苏银行与省金融办全面合作，先后支持了超过100家的农村小贷公司获得近70亿元的授信和贷款;省金融办推动省再担保公司向符合条件的40家农村小额贷款公司拆借资金11亿元，基本按照基准利率，有效缓解了小额贷款公司后续资金困难;目前，省金融办正在积极研究通过国开行统贷模式、股份制商业银行打包贷款模式以及信托产品等多种方式，推过小贷公司推荐和担保直接支持“三农”客户和小企业。此外，积极支持全省农村小贷公司开展青年创业贷款。丹阳市政府对天工惠农小贷公司一次性予以财政补贴600万元，京口区等地政府出台了对农村小贷公司税费补贴和奖励政策，宜兴、邗江区等地政府牵头组织发改局、农林局等部门与农村小贷公司主动对接、推荐客户。

　　三、下一步工作打算

　　全省农村小额贷款组织试点工作开局良好，成效初显，但是也出现了一些困难和问题，比如农村小贷公司的后续资金不足问题已逐步显现，个别地方政府监管力量还有些跟不上，个别农村小贷公司的认识水平和管理能力还亟待加强。对此，我们将会给予足够的重视，及时的改进和积极的应对，坚持有序组织，坚持规范运作，坚持改革创新，把“江苏农贷”这块金字招牌擦得更亮，把江苏农村小贷公司办的更好。

　　一是进一步明确农村小贷公司的发展思路与经营方向。江苏农村小额贷款公司未来向何处去?这是一个值得深入研究的课题，也是需要我们进一步改革探索的命题。改造转制为村镇银行是一个方向，虽然银监会的关于小贷公司转制为村镇银行的指导意见已经下发，但是什么时候转，怎么转，甚至在现行村镇银行的股权构架下愿不愿转都是非常现实的问题。所以，我们办农村农村小贷公司不能一门心思奔着银行去，要看到小贷公司独有的优势与使命。农村小贷公司的市场空间在广大县域，既符合政策导向，也能够取得良好收益;经营的原则是“小额、分散”，受经济波动的风险相对较小;客户定位是银行能做但不愿做的小农户、小商户、小企业，与银行更多的是互补而不是竞争;经营管理团队的整体素质并不弱于基层金融机构，经营灵活胜于银行，运营成本低于银行。辩证地看，不能吸收存款既是农村小贷公司的自身劣势，也是优势所在，只要我们集中精力把小额贷款业务做细、做精、做好，就完全可以把农村小贷公司打造成为真正专业化的小额贷款平台和银行金融服务外包的平台，就可以在农村金融市场牢牢地占据一席之地。

　　二是逐步扩大农村小额贷款有效覆盖面。省试点工作领导小组在试点之初规定，每个县(市、区)可以申请设立1家农村小额贷款公司。现在看来，农村金融需求很大，各县(市、区)要求参加试点的积极性很高，没有一定的试点数量，难以满足各地的合理需求，也难以真正发挥农村小额贷款公司支持“三农”的整体效用。根据全省农村小额贷款公司工作会议精神，省试点工作领导小组将全面落实扩大试点范围的工作部署，凡是地方政府重视、设有金融办承担监管职责、已开业农村小贷公司运行良好的县(市、区)，允许增加农村小贷公司试点数量。下一阶段，省金融办将指导各市金融办或主管部门科学制订农村小额贷款公司发展规划，突出社会效益、突出规范发展、突出试点质量，充分结合各地县域经济金融实际发展情况和监管服务能力，在风险可控的基础上，有序地扩大农村小额贷款公司覆盖面，坚决避免出现脱离实际、一哄而上、急躁冒进的现象。

　　三是继续狠抓规范管理。随着试点范围、数量的不断扩大，规范管理对促进农村小额贷款公司的健康可持续发展的作用愈发重要。下一阶段，省金融办将加快推进农村小额贷款公司系统联网工作，引导辖内农村小额贷款公司提高对系统联网工作重要性的认识;全面排查农村小额贷款公司经营情况，重点了解各公司贷款真实性情况以及贷款结构和投向是否符合省里有关要求，有无重大违规情况;严厉打击农村小额贷款公司违法经营活动，严格防范出现变相吸储、高利放贷、账外经营、暴力收贷等严重违法违规行为;开展面向公众的农村小额贷款组织试点政策宣传，设立农村小额贷款公司违规违法经营举报电话，形成全社会监督的良好氛围。

　　四是积极做好后续服务。农村小额贷款公司能否获得健康可持续发展，很重要的保障就是要解决好开业后的后续服务问题。省金融办树立一手抓监管，一手抓服务的宗旨。当前和今后一段时间，省金融办将联合相关部门，着重研究如何在风险可控的基础上，进一步拓宽农村小额贷款公司资金来源，创新业务品种，助推小贷公司健康可持续发展。下一步，省金融办还将积极与财政部门和工商部门做好衔接工作，把农村小额贷款公司的各项财税优惠政策落实到位;引导各市金融办和主管部门增强服务意识，关心当地农村小额贷款公司的建设和发展，帮助解决实际困难;主动协调农工、工商联、团委、妇联等政府部门和社会团体，与农村小额贷款公司开展广泛合作;积极为农村小额贷款公司与省内金融机构牵线搭桥，为两者互惠互利合作提供支持。

　　四、几点建议

　　一是建议银监部门放宽村镇银行股权限制和小贷公司融资比例限制。与任何一家银行机构包括农村信用社、村镇银行相比，江苏试点的农村小额贷款公司在支持“三农”发展方面都具有独特的优势。由于不能吸收存款，农村小额贷款公司就不会像银行机构那样成为农村金融资源的“抽水机”，就不会因为过低的贷存比而弱化支农能力。另外，农村小贷公司的主战场在县域农村，如果能转制为村镇银行，将进一步激发民资的投资热情，更广泛地吸收社会资金支持“三农”和县域中小企业。但是，主要的阻梗在于，银监会要求村镇银行的发起人必须是银行，控股比例不低于20%，单个社会投资主体的控股比例不得高于10%。事实上，包括江苏在内几乎所有省份的银监局对主发起银行的控股比例要远远高于银监会规定比例，通常超过40%，甚至要求51%。在这种股权比例构架下，农村小贷公司原有股东势必失去控股地位，从而严重影响其转制的积极性。为此，我们建议银监部门进一步放宽民资参股村镇银行比例，制定长远规划和具体要求，逐步允许民资控股村镇银行。此外，银监会目前规定农村小额贷款公司从银行融资比例不得超过资本金的50%也值得商榷。小贷公司是经工商行政管理部门批准设立的企业法人，应当依照《公司法》和《贷款通则》的规定享有从银行融资的权利，应当允许其和各金融机构按照市场化原则商洽融资额度，建议可以研究将融资限额放宽到资本金的100%到200%。

　　二是建议财政部将农村小额贷款公司纳入新型农村金融组织奖励补贴范畴。财政部于2009年4月份出台了《中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》(财金[2009]31号)，对经银监会批准设立的各类新型农村金融组织给予一系列财政奖励与补贴。这一办法把各级省政府组织设立的小额贷款公司排在扶持范围之外，在一定程度上挫伤了全国小贷公司特别是以支农为主的江苏农村小额贷款公司的积极性。同样是支农，银监会批准设立的机构有中央财政补贴，地方试点的就没有，税收优惠政策也由于省级税务部门权限所制难以落实。建议财政部在进一步调研的基础上，完善补贴将政策的管理办法，尽快将各省具有支农方向的小贷公司列入中央财政补贴奖励范畴。

　　三是建议赋予地方政府更多管理地方性微型金融机构的管理权限。新型农村金融组织的特点是面广量大，银监部门在县域没有分支机构，很难实施有效监管，客观上影响到新型农村金融组织的发展步伐。目前，全国多个省级甚至市、县政府都成立了金融管理、服务、协调部门，从金融监管部门、人民银行和金融机构抽调越来越多的从业人员，逐步具备了管理地方性中小金融机构的能力。把地方性微型金融机构的监管权限下放到省级政府，构建省、市、县三级金融监管体系，对地方金融机构的改革与发展利大于弊。